Vorarbeiten zur Salzburgleitung – StWG oder Sbg LEG? Anmerkungen zu VfGH 2.7.2011, V 167/10?8 ua.

Ein Netzbetreiber beabsichtigt, eine 380kV-Leitung über 128 km vom Umspannwerk Tauern/Kaprun zu einem neu zu errichtenden Umspannwerk in Salzburg zu errichten. Dabei geht es vorerst nicht um die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens, sondern ausschließlich um die rechtliche Bewilligung, auf fremden Grundstücken diverse Vorarbeiten durchzuführen (Vermessungsarbeiten, Bodenuntersuchungen u dgl). Entsprechend der geplanten Trassenführung betreffen diese Vorarbeiten nun ausschließlich Grundstücke auf dem Gebiet des Bundeslandes Salzburg. Richtet sich die Bewilligung der entsprechenden Vorarbeiten daher nach § 66 des Salzburger Landeselektrizitätsgesetzes (Sbg LEG)? Zuständige Behörde wäre die Sbg LReg. Andererseits ist die geplante 380kV-Leitung auch Teilstück des Gesamtvorhabens „Salzburgleitung“ vom Netzknoten Tauern zum Netzknoten St.Peter am Hart (OÖ). Muss daher ein Antrag gemäß § 5 des Starkstromwegegesetzes (StWG) gestellt werden? In diesem Fall wäre der BMWFJ zuständige Behörde.\ \ Mit VfGH 2.7.2011, V 167/10-8 wurde einerseits die Komplexität dieser Frage sichtbar, andererseits die bestehende Kompetenzrechtslage erhellt. Der Netzbetreiber – die VERBUND?Austrian Power Grid AG (APG) – entschied sich für die zweite Variante und erhielt für das Projekt einen positiven Bewilligungsbescheid des BMWFJ auf Grund des § 5 StWG, der gegenüber den zur Duldung der Vorarbeiten verpflichteten Grundeigentümern als Verordnung gilt („janusköpfiger Verwaltungsakt“). Dagegen richtete sich der auf Art 139 Abs 1 B-VG gestützte (und zulässige) Antrag der Sbg LReg, den solcherart als Verordnung wirkenden Spruchpunkt des Bescheids aufzuheben.\ \ Der VfGH hatte insbesondere die Frage zu klären, ob sich die vom BMWFJ bewilligten Projekte auf „elektrische Leitungsanlagen für Starkstrom, die sich auf zwei oder mehrere Bundesländer erstrecken“ (§ 1 Abs 1 StWG) beziehen. Gemäß § 2 Abs 2 StWG sind das „solche, die auf dem Weg von der Stromerzeugungsstelle oder dem Anschluß an eine bereits bestehende elektrische Leitungsanlage bis zu den Verbrauchs- oder Speisepunkten, bei denen sie nach dem Projekt enden, die gemeinsame Grenze zweier Bundesländer überqueren.“ Sowohl die Sbg LReg als Antragsteller als auch der BMWFJ als Antragsgegner wiesen übereinstimmend darauf hin, dass nicht subjektive Abgrenzungen des Projektwerbers maßgeblich dafür sein können, ob das Bundesgesetz (StWG) oder das entsprechende Landesgesetz (LEG) der rechtlichen Beurteilung seines Vorhabens zugrunde zu legen ist. Uneinigkeit bestand lediglich in der Qualifikation der objektiven Gegebenheiten. Vereinfacht gesagt stellte die Sbg LReg auf ein räumliches Kriterium der Leitungsführung ab und bemängelte die fehlende Überschreitung von Bundesländergrenzen; der BMWFJ betonte hingegen die technische und energiewirtschaftliche Einheit des Gesamtprojekts (Schließung des 380kV-Ringes) und seine österreichweite bzw europäische Bedeutung.\ \ Der VfGH ging zunächst davon aus, dass die Regelung den kompetenzrechtlichen Vorgaben entspricht („Starkstromwegerecht, soweit sich die Leitungsanlage auf zwei oder mehrere Länder erstreckt“; Art 10 Abs 1 Z 10 B-VG). Begründend wurde mit § 39 Elektrizitätsgesetz 1929 (BGBl 250/1929) auf die seinerzeit intendierte Anpassung an die neue Kompetenzrechtslage verwiesen, die im Wesentlichen in das heutige StWG übernommen worden sei. Somit verknüpfte der Verfassungsgerichtshof implizit die Frage des Anwendungsbereichs des StWG mit der Kompetenzgrenze. Zur Abgrenzungsfrage selbst führte aus (VfGH 2.7.2011, V 167/10?8 ua Rz 41):\ \ „Nun kann es auf der einen Seite für die Einordnung einer Leitungsanlage als eine, die die gemeinsame Grenze zweier Bundesländer überquert, nicht darauf ankommen, dass die zur Bewilligung anstehende projektierte Anlage zwangsläufig an ein bestehendes (allenfalls höher? oder niederrangigeres) Netz angebunden werden muss (wenn nicht der Fall des Beginns der Leitungsanlage bei einer Stromerzeugungsstelle vorliegt). Würde man in diesem Fall das bestehende Netz in die Betrachtung miteinbeziehen, läge vielfach eine Bundesländergrenzen überschreitende Anlage vor. Auf der anderen Seite geht der Verfassungsgerichtshof nicht davon aus, dass die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 10 Abs. 1 Z 10 B?VG und in der Folge die einschlägigen Regelungen (nunmehr) des StWG für Bundesländergrenzen überschreitende Anlagen nur deswegen geschaffen worden sind, um bei einem Bundesländergrenzen überschreitenden Leitungsanlagenprojekt konkurrierende Zuständigkeiten der Behörden der betroffenen Länder zu vermeiden. Art. 10 Abs. 1 Z 10 B?VG weist für Bundesländergrenzen überschreitende und in diesem Sinne überregionale elektrische Leitungsanlagen dem Bund nicht nur die Regelung und Vollziehung sicherheitstechnischer Belange sondern auch eine spezifische Fachplanungskompetenz zu (Berka, Starkstromwegeplanung und örtliches Bau? und Raumordnungsrecht, ZfV 2006, 318 [320]; Rill/Schäffer, Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete der Raumordnung, 1975, 38; Fröhler/Oberndorfer, Österreichisches Raumordnungsrecht, 1975, 67). Schon das Bundesgesetz vom 7. Juni 1922 betreffend elektrische Anlagen (Elektrizitätswegegesetz), BGBl. 348, (dazu, dass dieses Bundesgesetz auch über den Umstand hinaus, dass es alle Leitungsanlagen bundeseinheitlich erfasste, mit seinen Regelungen das Verständnis des Kompetenztatbestands „Starkstromwegerecht“ in Art. 10 Abs. 1 Z 10 B?VG nicht zur Gänze auf der Basis der Versteinerungstheorie bestimmt, schon VfSlg. 6011/1969) kannte in § 9 öffentliche Interessen des „Denkmal? und Heimatschutzes“, die bei der Genehmigung planerisch zu berücksichtigen waren.“\ \ Die „einheitliche Fachplanungsentscheidung für derartige überregionale Leitungsanlagen“ verortet der VfGH demnach in der Kompetenz des Bundes (in Gesetzgebung und Vollziehung). Damit ist freilich noch nicht die Frage beantwortet, ob das bewilligte Vorhaben als überregional gelten konnte. Dazu meinte das Höchstgericht (VfGH 2.7.2011, V 167/10?8 ua Rz 42 f): „Aufgrund der vom Bundesgesetzgeber im StWG gewählten, wie dargelegt kompetenzrechtlich nicht zu beanstandenden Regelungstechnik kommt es zur Beurteilung, ob eine Leitungsanlage ‚nach dem Projekt‘ die gemeinsame Grenze zweier Bundesländer überquert, auf das zur starkstromwegerechtlichen Bewilligung eingereichte Vorhaben an. Dieses umfasst im vorliegenden Fall eine Leitungsanlage, die vom Netzknoten St. Peter bis zum Netzknoten Tauern führt und somit die gemeinsame Grenze zweier Bundesländer überquert (§ 2 Abs. 2 StWG). Angesichts dessen kann es für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsakts dahinstehen, ob – wie der BMWFJ in seiner Äußerung im Verfahren V 9/11 ausführt – die gesamte österreichweite 380 kV?Ringleitung als einheitliches Projekt anzusehen wäre. […] Auch der Umstand, dass das Vorhaben zwei Systeme in einer Leitungsanlage verbindet, die Leitung also zweisystemig ausführt, spricht nicht gegen sondern für eine einheitliche Betrachtung des Vorhabens, wenn man berücksichtigt, dass jedenfalls für ein System, das unstrittig vom Netzknoten St. Peter bis zum Netzknoten Tauern reicht, Maßnahmen sowohl im Teilstück zwischen dem Netzknoten St. Peter und dem UW Salzburg (bzw. nunmehr dem neu zu errichtenden UW Wagenham) als auch im Teilstück dann weiter zum Netzknoten Tauern beabsichtigt sind, die einer Bewilligung nach dem StWG bedürfen (und durch die bestehende Bewilligung Netzknoten St. Peter – UW Salzburg nicht gedeckt sind). Eine Betrachtungsweise, die im Sinne der Antragstellerinnen losgelöst vom projektierten Vorhaben des Netzbetreibers dieses in zwei Teile (ein Änderungs? und Erweiterungsprojekt sowie ein [Neu?]Errichtungsprojekt) teilt, würde sich in Widerspruch zur Antragsbedürftigkeit der Bewilligung gemäß StWG und zu seinem § 3 Abs. 1 setzen.“\ \ Der VfGH stellt in seiner Beurteilung also auf „das zur starkstromwegerechtlichen Bewilligung eingereichte Vorhaben“ ab. Damit setzt er einen Kontrapunkt zur übereinstimmenden Rechtsauffassung der Sbg LReg und des BMWFJ, die davon ausgingen, dass es nicht auf den subjektiven Willen des Projektwerbers ankommen könne (so vertrat etwa der BMWFJ: „Die Salzburger Landesregierung stellt … zu Recht fest, dass ‚es die Bundesverfassung dem Projektwerber nicht anheimstellt, sich gleichsam auszusuchen, ob das Bundesgesetz (StWG) oder das entsprechende Landesgesetz (LEG) der rechtlichen Beurteilung seines Vorhabens zugrunde zu legen ist.“) Folgt man jedoch der Auffassung des VfGH, hat es der Netzbetreiber tatsächlich bis zu einem gewissen Grad in der Hand, eine derartige „Rechtswahl“ zwischen Bundes- oder Landesrecht vorzunehmen. Letztlich bestimmt eben der beantragte Verfahrensgegenstand das Verfahren und damit das anzuwendende Gesetz. Das Höchstgericht stellte allerdings fest, dass eine „Umgehungsabsicht“ der VERBUND?Austrian Power Grid AG (APG) bereits angesichts der offensichtlich intendierten Schließung der Lücke in der 380 kV?Ringleitung nicht erkennbar sei (VfGH 2.7.2011, V 167/10?8 ua Rz 44). Diese ergänzende Prüfung lässt zumindest den vorsichtigen Schluss zu, dass – ungeachtet der prinzipiellen Maßgeblichkeit des eingereichten Vorhabens – den Netzbetreibern damit kein Freibrief zur unsachlichen Unterteilung grenzüberschreitender Starkstromleitungsvorhaben  ausgestellt werden soll.\ \ Abschließend noch einige dogmatische Anmerkungen: Der VfGH hatte die Frage zu klären, ob der janusköpfige Verwaltungsakt auf Grundlage des StWG erlassen werden durfte. Das Gesetz bestimmt seinen Anwendungsbereich selbst (§§ 1, 2 StWG). Die Tatsache, dass die frühere Bestimmung des § 39 Elektrizitätsgesetz 1929 (BGBl 250/1929) in seinem Wortlaut dem heutigen § 2 Abs 2 Starkstromwegegesetz (BGBl 70/1968) nahezu gleichkommt, erlaubt es, den Sinngehalt der damaligen Norm auf die heutige einfachgesetzliche Rechtslage zu übertragen. Dazu die historischen Materialien des Jahres 1929 (RV 209 BlgNR III. GP zu § 39; Hervorhebung von mir):\ \ „Da der Begriff einer Leitungsanlage nirgends umschrieben ist und rechtlich jedes beliebige Stück einer Leitung schon als Leitungsanlage gelten könnte, wenn nur in dem bezüglichen Gesuche eben dieses Stück als eine Leitungsanlage bezeichnet wird, so war es notwendig, wenn die Scheidung zwischen dem Starkstromwegerecht, hinsichtlich dessen Gesetzgebung und Vollziehung nach Artikel 10 Bundessache sein soll und dem Wegerecht, das im Gegensatz hiezu hinsichtlich Vollziehung Landessache ist, überhaupt zu praktischen Wirkungen führen sollte, zunächst den Begriff der Leitungen, die sich über zwei oder mehrere Länder erstrecken, festzustellen. § 39 versucht dies, indem er die Anfangs- und Endpunkte bezeichnet, zwischen denen die Leitungsanlage sozusagen als unteilbares Ganzes zu behandeln ist. Als Anfangspunkt wird der Beginn der Leitung bei der Erzeugungsstätte oder deren Abzweigung von einer bereits genehmigten Leitung erklärt, während als Endpunkt die Verbrauchs- oder Einmündungspunkte in eine andere Leitung zu gelten haben. Dabei wird dem Leitungsprojekt insofern ein Einfluß zukommen, als die Bestimmung des Endpunktes im Belieben des Projektanten liegen wird. Die Unternehmungen werden hienach in der Lage sein, durch entsprechende Teilung der Gesuche etwa in drei Teile für die Leitung von der Erzeugungsstätte bis zu einem letzten Verbrauchspunkt in einem Lande, dann von diesem Endpunkt bis zum ersten Speisepunkt im Nachbarlande und schließlich von diesem Punkt bis zu weiteren Speise- oder Verbrauchspunkten im Nachbarlande die Bundeskompetenz nur für das mittlere Stück in Anspruch zu nehmen, die Gewährung von Leitungs- oder Enteignungsrechten für die beiden Endstücke aber der Landesvollziehung zu überlassen; oder durch Vereinigung dieser Gesuche in einem Gesuch die Einräumung der Leitungs- oder Enteignungsrechte für die ganze Leitungsstrecke der Bundesvollziehung zuzuschieben; praktisch erscheint aber diese Lösung der durch die Bestimmung des Artikels 10, Punkt 10, gestellten Aufgabe der Kompetenzabgrenzung als die zweckmäßigste. […]“\ \ Der vom Verfassungsgerichtshof – im Unterschied zu der von BMWFJ und Sbg LReg vertretenen Auffassung – gefundene Sinngehalt des § 2 Abs 2 StWG wird also durch die historische Interpretation gestützt. Ob diese einfachgesetzliche Abgrenzung auch der Kompetenzrechtslage entspricht, blieb jedoch unbeantwortet. Die Tatsache, dass der Gesetzgeber des Jahres 1929 ausdrücklich beabsichtigte, die einfachgesetzliche Rechtslage im Elektrizitätswesen nunmehr der in Kraft getretenen bundesstaatlichen Kompetenzverteilung anzupassen (vgl RV 208 BlgNR III. GP 5), ist für die korrekte Auslegung des Tatbestands „Starkstromwegerecht, soweit sich die Leitungsanlage auf zwei oder mehrere Länder erstreckt“ (Art 10 Abs 1 Z 10 B-VG) nicht von Bedeutung – dem einfachen Gesetzgeber steht die verbindliche Auslegung von Kompetenztatbeständen nicht zu. Da jedoch die Kompetenzkonformität des StWG im Verfahren gar nicht bestritten wurde (nicht bestritten werden konnte?), durfte der VfGH mit Recht davon ausgehen, „dass diese Regelung den kompetenzrechtlichen Vorgaben entspricht.“ Die kompetenzrechtliche Frage kann freilich noch für spätere Fälle von Bedeutung sein, soweit spätere landesgesetzliche Bestimmungen von § 2 Abs 2 StWG abweichende Abgrenzungen vornehmen.