Mit Erk vom 12. April 2010, 2008/05/0229-7, hat der VwGH über einen bemerkenswerten Fall entschieden: Anlass zur Beschwerde der in einem Genehmigungsverfahren nach dem UVP-G mitbeteiligten Gemeinde an den VwGH war der Bescheid des Umweltsenates, mit welchem der an den Umweltsenat gerichtete Devolutionsantrag der Gemeinde als unzulässig zurückgewiesen wurde; der VwGH hat nun den zurückweisenden Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts nach § 42 Abs 2 Z 1 aufgehoben.
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Aus den Entscheidungsgründen zum bisherigen Verfahrensgang und dem Parteienvorbringen:
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Die mitbeteiligte Partei – Initiatorin des Genehmigungsverfahrens – beantragte beim Amt der Kärntner Landesregierung die Erteilung einer Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines thermischen Kraftwerkes (Gas- und Dampfturbinen-Kombinationskraftwerkes) in Klagenfurt nach dem UVP-G. Die Beschwerdeführerin, eine unmittelbar an die Standortgemeinde angrenzende Gemeinde, erhob in der Folge mit Schriftsatz vom 31. Juli 2007 Einwendungen gegen dieses Projekt und beantragte die Feststellung, dass ihr im gegenständlichen Genehmigungsverfahren und in einem allfälligen Verfahren nach § 20 UVP-G als potenziell beeinträchtigte Nachbarin und unmittelbar angrenzende österreichische Gemeinde Parteistellung im Sinne des § 19 Abs 1 Z 1 und Z 3 UVP-G zukomme. Sie begründete dies damit, dass sie von möglichen Umweltauswirkungen des Projektes betroffen sei; so sei insbesondere mit Gefährdungen sowie Belästigungen von sich im Bereich ihrer Gemeinde regelmäßig aufhaltenden Personen zu rechnen. Mit Schriftsatz vom 3. Juli 2008, bei der belangten Behörde am 4. Juli 2008 eingelangt, stellte die Beschwerdeführerin einen Antrag auf Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung auf den Umweltsenat als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde, weil die erstinstanzliche Behörde nicht innerhalb der Entscheidungsfrist über ihren Antrag auf Zuerkennung der Parteistellung abgesprochen habe. Unter einem wiederholte sie die Gründe ihres Antrages auf Zuerkennung der Parteistellung im erstinstanzlichen Verfahren; demnach besitze sie ein subjektiv öffentliches Recht auf Feststellung ihrer Parteistellung, das auch nicht mit Verweis auf spätere Bescheide oder die Teilnahme am Mehrparteienverfahren in Abrede gestellt werden könnte. Ihren Standpunkt untermauerte sie mit Hinweisen auf die Erkenntnisse des VwGH vom 14. Dezember 2007, 2006/05/0071, und vom 25. April 1996, 95/07/0216.
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Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 17. September 2008 wies der Umweltsenat den Devolutionsantrag der Beschwerdeführerin gemäß den §§ 8, 59 Abs 1 und 73 AVG und den §§ 5 Abs 6, 7 und 17 UVP-G zurück. Dies wurde nach Wiedergabe der Bestimmungen des § 73 Abs 1 und 2 AVG damit begründet, dass zwar § 7 Abs 2, 3 und 5 des UVP-G ergänzende Regelungen zu § 73 AVG enthielten. Keine ergänzenden Bestimmungen enthalte das UVP-G jedoch hinsichtlich der Voraussetzungen des § 73 Abs 1 AVG, wonach für die Erlassung eines Bescheides an sich Anträge von Parteien vorauszusetzen seien. Im Bezug auf die vorliegenden Devolutionsanträge treffe diese Voraussetzung zweifelsohne zu. Für die Frage des Überganges der Entscheidungspflicht auf den Umweltsenat auch hinsichtlich des Antrags auf Feststellung der Parteistellung und der bisher im erstinstanzlichen Verfahren eingebrachten Anträge ergebe sich, dass für das Vorliegen eines Antrages oder Anbringens im Sinne des § 8 AVG vorauszusetzen sei, dass derjenige, der den Antrag oder das Anbringen bei der Behörde einbringe, einen Rechtsanspruch oder ein rechtliches Interesse auf Entscheidung der Behörde in der Sache besitze. Maßgeblich seien die jeweils anzuwendenden Verwaltungsvorschriften.
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Insofern die Beschwerdeführerin ihr Vorbringen damit begründe, hinsichtlich des verfahrenseinleitenden Antrages der mitbeteiligten Partei liege bereits Säumnis vor, sei auf § 17 UVP-G hinzuweisen, sowie auf die weiteren gemäß § 17 Abs 1 erster Satz leg cit im konkreten Fall anzuwendenden Verwaltungsvorschriften. Aus diesen ergebe sich grundsätzlich eine Entscheidungspflicht der Behörde. Der Antrag der mitbeteiligten Partei sei aber nicht von der Beschwerdeführerin in erster Instanz, sondern eben von der mitbeteiligten Partei gestellt worden. Da somit in erster Instanz ein Antrag der Beschwerdeführerin auf Genehmigung des Kraftwerksprojektes gar nicht vorliege, scheitere ihr Begehren auf Entscheidung durch die belangte Behörde als Oberbehörde schon auf Grund der Tatsache des Fehlens eines die Entscheidungspflicht im Sinne des § 73 AVG auslösenden Antrages. Eine gesonderte Verpflichtung, über Stellungnahmen oder Einwendungen von Beteiligten oder Parteien vor der Entscheidung in der Sache selbst abzusprechen, könne aber weder dem § 17 UVP-G noch den betreffenden Verwaltungsvorschriften entnommen werden.
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In diesem Zusammenhang sei vielmehr auf die Bestimmungen des § 59 Abs 1 erster und zweiter Satz AVG hinzuweisen, woraus eindeutig hervorgehe, dass im Mehrparteienverfahren letztlich ein einheitlicher Bescheid zu ergehen habe, durch den der verfahrenseinleitende Antrag zur Gänze erledigt werde; im Falle der Genehmigung eines Vorhabens werde damit gleichzeitig auch über die auf die Abweisung des Bewilligungsantrages gerichteten Einwendungen abgesprochen. In diesem Sinne könne nach ständiger Rsp des VwGH, solange über ein bekämpftes Vorhaben und die darüber ergangenen Einwendungen noch kein Bescheid vorliege, nur der Bewilligungswerber, nicht aber auch die das Vorhaben bekämpfende Partei die behördliche Entscheidungspflicht über den Bewilligungsantrag geltend machen. Weil im vorliegenden Fall ein dem verfahrenseinleitenden Antrag der mitbeteiligten Partei stattgebender und die Einwendungen der Beschwerdeführerin abweisender Bescheid zum Zeitpunkt der Stellung des Devolutionsantrages dem Rechtsbestand nicht angehört habe, stehe der Beschwerdeführerin kein subjektiv-öffentliches Recht auf Geltendmachung der Verletzung der Entscheidungspflicht zu, sodass „der Devolution“ keine Berechtigung zukomme.
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Wie dem Antrag der Beschwerdeführerin selbst zu entnehmen sei, befinde sich das anhängige UVP-Verfahren noch im Stadium vor Erlassung eines Bescheides in der Sache. Schon aus diesem Grund fehle es an einer Vergleichbarkeit mit den von der Beschwerdeführerin mit Hinweis auf die Erk des VwGH (2006/05/0071 und 95/07/0216) erwähnten Fällen. Beiden Fällen lägen nämlich Sachverhalte zugrunde, in denen die Behörde erster Instanz ein Vorhaben anlagenrechtlich genehmigt habe und Beteiligte mit ihren Einwendungen übergangen worden seien, im erstzitierten Fall sogar unter Außerachtlassung der anzuwendenden Kundmachungsbestimmungen. Dennoch habe der VwGH im zweitzitierten Fall festgehalten, dass die Verwaltungsbehörden befugt seien, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit auch Feststellungsbescheide zu erlassen, sofern hiefür entweder eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung vorliege oder ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass dazu gegeben oder aber die Feststellung im rechtlichen Interesse einer Partei erforderlich sei und die Verwaltungsvorschriften nichts anderes bestimmten. Ein Feststellungsbescheid sei jedenfalls dann nicht zulässig, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens zu entscheiden sei, wobei insbesondere auch die Möglichkeit der Erlassung eines Leistungsbescheides der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides entgegenstehe.
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In weiterer Folge zitierte die belangte Behörde wörtlich aus dem Erk 95/07/0216: Eine Partei, die rechtliche Interessen oder einen Rechtsanspruch an einer Verwaltungssache habe, und der im Verfahren nicht die Stellung einer Partei eingeräumt worden und gegenüber welcher keine Bescheiderlassung erfolgt sei, habe nach Abschluss des Verfahrens die Möglichkeit, die Zustellung des erstinstanzlichen Bescheides zu begehren und in der Folge Berufung zur Wahrung ihrer Rechte zu erheben. Durch die antragsgemäße Zustellung des erstinstanzlichen Bescheides fehle es dann am rechtlichen Interesse der Partei an der bescheidmäßigen Feststellung ihrer Parteistellung durch die erstinstanzliche Behörde, da sie nunmehr in der Berufung und im daran anschließenden Berufungsverfahren alles vorbringen könne, was sie bei ordnungsgemäßer Beiziehung zum Verfahren vorbringen hätte können. Der Verwaltungsgerichtshof habe im Mehrparteienverfahren eine Berufung von Parteien gegen einen Bescheid, der ihnen nicht zugestellt, wohl aber gegenüber anderen Parteien bereits erlassen worden sei, für zulässig erachtet. Diese – von der Rsp eingeräumte – Möglichkeit einer Berufungserhebung vermöge jedoch das rechtliche Interesse einer Partei auf Klärung ihrer (strittigen) Parteistellung in einem Verwaltungsverfahren nicht zu substituieren. Dies schon deshalb nicht, weil eine umfassende Berufungsbegründung nur in Kenntnis des gesamten Bescheidinhaltes möglich sei. In einem solchen Fall habe daher eine Partei weiterhin ein subjektiv-öffentliches Recht auf Feststellung, ob ihr in einem Verwaltungsverfahren Parteistellung zukomme oder nicht.
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Daraus leitete der Umweltsenat ab, dass nach dem derzeitigen Verfahrensgegenstand – vor Abspruch über den verfahrenseinleitenden Antrag – mangels subjektiven Rechts kein gesonderter Feststellungsbescheid über die Parteistellung der Beschwerdeführerin zulässig sei. Aus diesem Grund könne auch dahingestellt bleiben, ob die sich aus § 73 AVG oder § 7 UVP-G ergebenden Entscheidungsfristen abgelaufen seien oder nicht. Weiters sei es dem Umweltsenat deshalb auch verwehrt, sich inhaltlich mit dem übrigen Vorbringen des Devolutionsantrages auseinander zu setzen, da ja in Ermangelung eines zulässigen Devolutionsantrages die Zuständigkeit zur Entscheidung in der Sache selbst gerade nicht auf ihn übergegangen sei.
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Gegen diesen Bescheid richtete sich die Beschwerde der Gemeinde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wurden. Der VwGH setzt sich in seinem Erk zunächst mit dem Devolutionsantrag der Gemeinde auseinander und führt unter Bezugnahme auf die Gliederungspunkte des Schriftsatzes aus, dass zwischen einem narrativen – zur Wiedergabe des bisherigen Vorbringens und der gestellten Anträge – und einem normativen Teil des Antrages zu unterscheiden sei; bei seiner systematischen Auslegung gelangt er zum Ergebnis, dass nur hinsichtlich des Antrages auf Feststellung der Parteistellung ein Devolutionsantrag an den Umweltsenat gestellt worden sei; nicht aber hinsichtlich der übrigen ebenfalls wiedergegebenen, schon im Schriftsatz an die Behörde erster Instanz gerichteten Anträge. Die beschwerdeführende Gemeinde wollte nach diesem Textverständnis also keine Sachentscheidung über das vorliegende Projekt der mitbeteiligten Partei erreichen. Dieser Lesart entspricht nach Ansicht des VwGH auch der Inhalt der an ihn gerichteten Beschwerde, in dem sich die Gemeinde in ihren Ausführungen allein auf die Frage der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides im Zusammenhang mit ihrer Parteistellung konzentriert. Im Folgenden ist – da eine inhaltliche Entgegnung sich aufgrund des nicht vorliegenden Antrages erübrigt – von der Richtigkeit dieser Feststellung auszugehen.
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Weiters setzen, so der VwGH, die in § 73 Abs 1 AVG normierte Entscheidungspflicht sowie deren Verletzung durch die Behörde einen Antrag einer Partei voraus, der durch Bescheid zu erledigen ist. Ein „Antrag“ ist grundsätzlich ein Antrag, der auf die Erlassung eines Bescheides gerichtet ist; auch über Anträge, die unzulässig sind, etwa mangels Legitimation, hat die Behörde durch – zurückweisenden – Bescheid zu entscheiden. Nicht von Bedeutung ist daher, ob eine (stattgebende oder ablehnende) Sachentscheidung oder eine verfahrensrechtliche Entscheidung (z.B. Zurückweisung) zu ergehen hat. Zur Untermauerung werden die Erk des VwGH vom 16. Dezember 2008, 2008/05/0010, und vom 29. Jänner 2008, 2006/05/0248, angeführt.
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Die Beschwerdeführerin hat mit Schriftsatz vom 31. Juli 2007 einen Antrag auf Zuerkennung der Parteistellung bei der Behörde erster Instanz gestellt, der mit Bescheid – stattgebend, ablehnend oder mittels verfahrensrechtlicher Entscheidung – zu erledigen gewesen wäre. Die belangte Behörde hat im angefochtenen Bescheid die Ansicht vertreten, der Devolutionsantrag sei unzulässig, weil die Erlassung eines Feststellungsbescheides mangels Feststellungsinteresses nicht zulässig sei. Welche Frist zur Entscheidung über diesen Antrag besteht und ob sie verstrichen ist, sei daher nicht zu prüfen. Damit verkennt die belangte Behörde nach Ansicht des VwGH die Rechtslage: Der Ausgang der Sachentscheidung über einen Antrag ist für die Frage der Zulässigkeit eines Devolutionsantrages über diesen Antrag nicht von Bedeutung. Die belangte Behörde hätte daher – sollten die sonstigen Voraussetzungen vorliegen – den Sachantrag (auf Feststellung der Parteistellung), nicht aber den Devolutionsantrag zurückzuweisen gehabt; in diesem Sinne auch das Erk des VwGH vom 25. Juni 1996, 95/11/0352.
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Angesichts dessen, dass die belangte Behörde die Unterlassung der Prüfung des Fristablaufes ausdrücklich mit der Unzulässigkeit des Devolutionsantrages begründete und auch davon ausging, dass wegen dessen Unzulässigkeit keine Zuständigkeit zur Sachentscheidung auf sie übergegangen sei, kann auch nicht angenommen werden, die belangte Behörde habe sich bei der Zurückweisung des Devolutionsantrages (statt des Sachantrages auf Feststellung der Parteistellung im Genehmigungsverfahren) nur im Ausdruck vergriffen.
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Aus den geschilderten Gründen hat der VwGH den angefochtenen Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts gemäß § 42 Abs 2 Z 1 VwGG aufgehoben. Gleichzeitig merkt das Höchstgericht jedoch an, dass die rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit des Feststellungsantrags über die Parteistellung im Zeitpunkt vor der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides durch den Umweltsenat zutreffend sei. Nach ständiger Rsp des VwGH seien die Verwaltungsbehörden befugt, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit auch Feststellungsbescheide zu erlassen, sofern hiefür entweder eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung vorliegt oder ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass dazu gegeben oder aber die Feststellung im rechtlichen Interesse einer Partei erforderlich ist und die Verwaltungsvorschriften nichts anderes bestimmen. Ein Feststellungsbescheid sei jedenfalls dann nicht zulässig, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen, gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens zu entscheiden ist; dazu statt vieler die Erk des VwGH vom 29. März 1993, 92/10/0039, vom 18. Jänner 1994, 92/07/0031, sowie vom 25. Oktober 1994, 92/07/0102.
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Ein solches anderes, gesetzlich vorgezeichnetes Verwaltungsverfahren stellt laut VwGH aber das vorliegende Genehmigungsverfahren selbst dar, in welchem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 31. Juli 2007 bereits Einwendungen erstattet und Anträge gestellt hat. Bei bescheidmäßiger Entscheidung über den Genehmigungsantrag muss auch über diese Einwendungen der Beschwerdeführerin (ausdrücklich oder implizit) abgesprochen werden.
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Für den Fall, dass die Beschwerdeführerin nicht Adressatin eines allfälligen Genehmigungsbescheides sein sollte, hätte sie nach der Rsp des VwGH ein Recht auf Zustellung des Bescheides erster Instanz und wäre in der Folge in der Lage, Berufung zur Wahrung ihrer Rechte zu erheben. Auch in diesem Fall wäre die Frage, ob die Beschwerdeführerin überhaupt Partei des Verfahrens ist, von der das Genehmigungsverfahren durchführenden Behörde zu klären und es käme der Beschwerdeführerin bereits in diesem (anderen) Verfahren die Möglichkeit zu, ihre Rechtsposition argumentativ zu vertreten und durch die Rechtsmittelbehörde überprüfen zu lassen. Eine Berufung impliziert nämlich für den Fall, dass die Behörde die Parteistellung des Berufungswerbers als nicht gegeben ansieht, auch einen Streit um die Parteistellung; zur Untermauerung wird das Erk des VwGH vom 24. Mai 2000, 2000/07/0026, angeführt.
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Lediglich in dem Fall, dass der Beschwerdeführerin trotz Aufforderung der bereits gegenüber Dritten erlassene Bescheid erster Instanz nicht zugestellt würde, bliebe ein Feststellungsinteresse bestehen, das einen Feststellungsbescheid über die Parteistellung zulässig erscheinen ließe; dazu die Erk des VwGH vom 14. Dezember 2007, 2006/05/0071, und vom 25. April 1996, 95/07/0216. Vor Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides kann aber in einer Fallkonstellation wie der vorliegenden vom Bestehen eines Feststellungsinteresses nicht ausgegangen werden, weshalb sich die Erlassung eines Feststellungsbescheides über die Parteistellung der Beschwerdeführerin als unzulässig erweisen würde.
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Anm des Bearbeiters: Das vorliegende Erk ist insofern bemerkenswert, als der VwGH damit für Genehmigungsverfahren nach dem UVP-G zum ersten Mal deutlich gemacht hat, dass über den Antrag einer mitbeteiligten Partei auf Feststellung ihrer Parteistellung bescheidmäßig abzusprechen ist und eine ausschließlich implizite Miterledigung dieser Frage durch den in der Hauptsache ergehenden Bescheid der Behörde erster Instanz nicht in Betracht kommt. Der VwGH stützt sich auf gesicherte Lehren des Verwaltungsverfahrensrechts, wenn er festhält, dass es für den Anspruch auf bescheidmäßige Erledigung und auf Geltendmachung der Entscheidungspflicht keine Rolle spielt, ob der Antrag Erfolg versprechend ist oder die Erledigung nur in einer Zurückweisung bestehen kann. Das UVP-G kennt in Fragen der Parteistellung kein vorgezeichnetes Feststellungsverfahren, sodass sich die Zulässigkeit eines diesbezüglichen Antrags allenfalls aus einem entsprechenden öffentlichen oder privaten Interesse ergeben könnte. Ein solches Feststellungsinteresse fehlt nach ständiger Rsp, wenn die Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen, verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahrens entschieden werden kann. Wie der VwGH selbst ausführt, stellt das Genehmigungsverfahren, in dem die mitbeteiligte Gemeinde bereits Einwendungen erhoben hat, ein solches Verfahren dar, im Zuge dessen im in der Hauptsache ergehenden Bescheid – implizit – auch über die Einwendungen und die Parteistellung der Gemeinde abgesprochen wird. Ein über die ordnungsgemäße Abwicklung des Genehmigungsverfahrens und die Einbindung der an den Projektstandort unmittelbar angrenzenden Gemeinden hinausgehendes öffentliches Interesse an der Feststellung der Parteistellung ist nicht ersichtlich; ebenso fehlt ein besonderes privates rechtliches Interesse der Gemeinde, insbesondere in Hinblick auf die ohnedies nach § 19 Abs 1 Z 3 zweifellos gegebene Parteistellung. Daher ist mit dem VwGH das Nichtvorliegen eines Feststellungsinteresses und folglich die Unzulässigkeit des Feststellungsantrages zu konstatieren.
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Von diesem unstrittigen Befund ist jedoch die Frage zu trennen, ob die Gemeinde zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht nach § 73 Abs 2 AVG berechtigt ist. Die Berechtigung zur Stellung eines Devolutionsantrages hängt – bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen – formal einzig davon ab, dass die Partei zuvor einen Antrag auf bescheidmäßigen Abspruch über eine Rechtsfrage an die Behörde gerichtet hat; ein materielles subjektives Recht ist nur für die Erwirkung einer Sachentscheidung erforderlich, nicht aber für die (lediglich) verfahrensrechtliche Entscheidung in Form einer Zurückweisung, und nur darum geht es im vorliegenden Fall. Deshalb haben Überlegungen zum rechtlichen Interesse an Feststellungsanträgen, die nur die Zulässigkeit des Sachantrages betreffen, für die Frage der Zulässigkeit des Devolutionsantrages außen vor zu bleiben; ein Umstand, den der Umweltsenat bei seinen Überlegungen wohl außer Acht gelassen hat.
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Im Mehrparteienverfahren – wie dem anhängigen Genehmigungsverfahren – steht nicht jeder Verfahrenspartei das Recht auf Geltendmachung der Entscheidungspflicht zu, sondern neben der Partei, die den verfahrenseinleitenden Antrag gestellt oder die Berufung erhoben hat, nur jenen anderen Parteien, die durch die Säumnis in ihren rechtlichen Interessen bzw in ihrer Rechtssphäre betroffen sind. Im Einparteienverfahren – wie dem hier allein maßgeblichen Feststellungsverfahren – handelt es sich bei der beschwerdeführenden Gemeinde aber nicht bloß um eine mitbeteiligte, sondern um die verfahrenseinleitende Partei, deren Antragslegitimation, wie eben dargelegt, stets gegeben ist. Ein Durchschlagen des fehlenden Feststellungsinteresses hinsichtlich des Sachantrages auf das rechtliche Interesse an der Geltendmachung der Entscheidungspflicht mag zwar im Falle offensichtlich „unnötiger“ Feststellungsbegehren im ohnehin bereits aufwändigen und komplexen UVP-Verfahren prima vista ein sympathischer Gedanke sein, lässt sich dem geltenden Verfahrensrecht aber nicht entnehmen.
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Im Übrigen ist noch anzumerken, dass der VwGH mit seinem Erk erfreulicherweise am Grundsatz festhält, dass über die Parteistellung der sich am Genehmigungsverfahren Beteiligenden mit dem in der Hauptsache ergehenden Bescheid abzusprechen ist. Ein eigener – wegen Unzulässigkeit stets zurückweisender – Bescheid ist nur dann geboten, wenn, wie im gegenständlichen Fall, auch eine gesonderte bescheidmäßige Feststellung begehrt wurde.
