Wieder einmal hat sich der Europäische Gerichtshof mit der Auslegung der Aarhus-Konvention und ihrer Umsetzung in Art. 11 der UVP-RL beschäftigt. In der Rechtssache C-470/16 stand diesmal die Frage der Festsetzung (nicht übermäßig teurer) Kosten im Vordergrund.
Seit dem Urteil in der Rechtssache C-470/16 vom 15.03.2018 herrscht nun etwas mehr Klarheit bei der Auslegung der Bestimmungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung:
Das Ausgangsverfahren betrifft einen staatlichen irischen Übertragungsnetzbetreiber, der beabsichtigt, das Hochspannungs-Stromnetz auszubauen (ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Sinne der Verordnung Nr. 347/2013). Nach der förmlichen Beantragung der Genehmigung des Projektes und der Einreichung eines Berichts über die Umweltverträglichkeitsprüfung lud die zuständige nationale Behörde zu einer mündlichen Anhörung. Die Antragsgegner beantragten – auf eine Vielzahl von Anträgen gestützt – die Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens und den Erlass einer einstweiligen Anordnung, um die Durchführung der mündlichen Anhörung zu verhindern.
Nach Zurückweisung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung fand die Anhörung vor der Behörde statt und das Genehmigungsverfahren wurde fortgeführt. Noch während des behördlichen Genehmigungsverfahrens wies das High Court (Hoher Gerichtshof, Irland) auch den Antrag auf Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens zurück und begründete dies damit, dass es nach irischem Recht wohl erforderlich sei, eine abschließende Entscheidung der Genehmigungsbehörde abzuwarten, bevor diese angefochten werden könne. Daher sei der Rechtsbehelf, dessen Zulassung beantragt worden sei, verfrüht.
Der High Court wendete sich daraufhin mit einem Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH, um die (zwischen den Parteien streitige) Frage zu klären, wer die für das Verfahren auf Zulassung einer gerichtlichen Überprüfung angefallenen Kosten von über 500 000 Euro zu tragen hat. Dabei galt es zu klären, ob das irische Recht mit den Bestimmungen der UVP-RL (RL 2011/92/EU) und der Aarhus-Konvention (Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten) vereinbar ist und damit dem Erfordernis, bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer zu gestalten, genügt.
Vorab muss dabei angemerkt werden, dass Irland keine Vorschrift zur Umsetzung von Art. 11 Abs. 2 der UVP-RL erlassen hat – somit fehlt es an einer Festlegung, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können. Nach Ansicht des High Court sei es daher Sache des jeweiligen irischen Gerichts, im Einzelfall zu beurteilen, ob der eingebrachte Rechtsbehelf im geeigneten Verfahrensstadium, verfrüht oder verspätet eingelegt worden sei.
Der Gerichtshof hatte zu klären, ob Art. 11 Abs. 4 der UVP-RL dahingehend auszulegen ist, dass das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem Gericht eines Mitgliedstaats wie das des Ausgangsverfahrens gilt, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann, wenn der Mitgliedstaat nicht festgelegt hat, in welchem Verfahrensstadium die Einlegung eines Rechtsbehelfs möglich ist. Vereinfacht gesagt wollte das High Court demnach wissen, ob obiges Erfordernis auch dann gilt, wenn mit diesem Verfahren erst festgestellt wird, ob ein Rechtsbehelf überhaupt zulässig ist (hier mit der Besonderheit, dass der irische Gesetzgeber entgegen Art. 11 Abs. 2 UVP-RL keine Regelung getroffen hat).
Diese Frage hat der Gerichtshof mit der Begründung bejaht, dass bereits entschieden worden sei, dass alle finanziellen Aufwendungen, die durch Beteiligung an einem Gerichtsverfahren verursacht werden, bei der Auslegung von Art. 11 Abs. 4 UVP-RL zu berücksichtigen sind. Wenn die nationalen Verfahrensvorschriften also vor der Einlegung eines Rechtsbehelfs dessen Zulassung vorsieht, sind auch die damit verbundenen Kosten von der Regelung umfasst. Gerade dann, wenn das nationale Recht keine Klarheit schafft, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können, kann das dem Rechtsbehelfsführer nicht zum Nachteil gereichen.
Mit der zweite Vorlagefrage wollte der High Court die Frage beantwortet wissen, ob dann, wenn ein Rechtsbehelfsführer einen Verstoß gegen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten und zugleich einen Verstoß gegen andere Bestimmungen rügt, das Erfordernis des Art. 11 Abs. 4 UVP-RL, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für die Kosten in Verbindung mit dem Rechtsbehelf in seiner Gesamtheit oder nur für die Kosten gilt, die auf den Teil des Rechtsbehelfs entfallen, der sich auf die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung stützt.
Während der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen für eine weitreichende Anwendbarkeit plädierte, vertritt der Gerichtshof hier eine gegenteilige Meinung. Dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 1 UVP-RL lasse sich entnehmen, dass die Überprüfungsverfahren, die vom Schutz vor übermäßig teuren Verfahren erfasst werden, (nur) diejenigen sind, die sich gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen richten, „für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“. Dem Unionsgesetzgeber könne nicht unterstellt werden, das in Art. 9 Abs. 2 und 4 der Aarhus-Konvention festgelegte Erfordernis, dass bestimmte Rechtsbehelfe nicht übermäßig teuer sein dürfen, bei der Umsetzung im Rahmen der UVP-RL über den ursprünglichen Anwendungsbereich ausdehnen zu wollen.
Werden, wie im gegenständlichen Verfahren, im Rahmen eines Rechtsbehelfs gegen ein unter die UVP-RL fallendes Verfahren „rechtliche Erwägungen auf der Grundlage der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung mit Argumenten anderer Art vermengt, ist es Sache des nationalen Gerichts, nach Billigkeitsgesichtspunkten und gemäß den anwendbaren nationalen Verfahrensmodalitäten zwischen den mit den beiden Arten von Argumenten jeweils in Verbindung stehenden Kosten zu unterscheiden“ – dies natürlich vorbehaltlich der Möglichkeit, die Regelungen der Aarhus-Konvention im nationalen Recht auf andere relevante Bestimmungen zu erstrecken.
Bei den weiteren Vorlagefragen hatte sich der Gerichtshof ausdrücklich mit der Auslegung der Aarhus-Konvention zu befassen. Es war zu klären, ob und inwieweit Art. 9 Abs. 3 und 4 der Aarhus-Konvention dahingehend auszulegen sind, dass das Erfordernis, dass im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für die Gesichtspunkte eines Rechtsstreits gilt, die von diesem Erfordernis, wie es sich nach der UVP-RL aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt, nicht erfasst wären, und, falls ja, welche Konsequenzen das nationale Gericht in einem Rechtsstreit wie dem des Ausgangsverfahrens daraus zu ziehen hat.
Diese Frage wurde vom Gerichtshof dahingehend beantwortet, als er Art. 9 Abs. 3 und 4 der Aarhus-Konvention so auslegt, dass trotz fehlender unmittelbarer Wirkung das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, „für den Teil eines Rechtsbehelfs, der von diesem Erfordernis, wie es sich nach der Richtlinie 2011/92 aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt, nicht erfasst wäre, gilt“ soweit damit die Beachtung des nationalen Umweltrechts sichergestellt werden soll.
Abschließend beschäftigte sich der Gerichtshof mit der Frage, ob ein Mitgliedstaat von dem durch die Aarhus-Konvention und die UVP-RL aufgestellten Erfordernis nicht übermäßig teurer gerichtlicher Verfahren abweichen kann, wenn ein Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich angesehen wird oder wenn zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt kein Zusammenhang besteht.
Grundsätzlich untersagen die angeführten Regelungen den nationalen Gerichten nicht, eine Verurteilung zur Tragung der Kosten auszusprechen. Das Recht, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben, geht ausdrücklich aus Art. 3 Abs. 8 der Aarhus-Konvention hervor. Es steht dem nationalen Gericht daher frei, Faktoren wie u. a. die begründeten Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs oder dessen mutwilligen oder rechtsmissbräuchlichen Charakter zu berücksichtigen, sofern der auferlegte Kostenbetrag nicht unangemessen hoch ist.
Das aus der Aarhus-Konvention ableitbare Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, darf aber, so der Gerichtshof, nicht auf jene Sachverhalte begrenzt werden, bei denen zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt ein (hinreichender) Zusammenhang besteht. Zweck des Übereinkommens sei eindeutig, den Schutz vor übermäßig teuren Verfahren auf die Rechtsbehelfe anwenden, die abstrakt die Durchsetzung des Umweltrechts zum Gegenstand haben, ohne diesen Schutz von einer damit zusammenhängenden (potenziellen) Schädigung für die Umwelt abhängig zu machen. Gemäß Art. 9 Abs. 3 iVm Abs. 4 der Aarhus-Konvention ist dieses Erfordernis nämlich auf jene Verfahren anwendbar, mit denen die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen oder begangenen Unterlassungen angefochten werden sollen, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
In der gerichtlichen Praxis wird es meiner Meinung nach nun vor allem interessant sein, wie die Abgrenzung zwischen jenen Rechtsbehelfen, die sich gegen einen Verstoß der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten richten und jenen, die einen Verstoß gegen andere Bestimmungen rügen, erfolgt. Wie bereits den Ausführungen der Schlussanträge des Generalanwalts zu entnehmen ist, führt die nun notwendige Trennung der einzelnen Einwände im Einzelfall zu Abgrenzungsschwierigkeiten. Mitunter führt die verbindliche Rechtsansicht des Gerichtshofs nun dazu, dass aufgrund fehlender Vorhersehbarkeit der entstehenden Kosten für finanziell schlechter gestellte Streitparteien ein nicht unwesentliches Zugangshindernis entsteht und die Öffentlichkeit im Zweifel tendenziell wohl zu wenig als zu viel rügen wird.
