Bundes-Abfallwirtschaftsplan – eine Verordnung

Das Umweltrecht ist reich an „Plänen“. Und das wird sich auch nicht so schnell ändern, da EU-Rechtsakte mit Vorliebe auf das Instrument des Plans zurückgreifen. Wenn nun aber von einem „Plan“ die Rede ist, ist damit noch lange nicht beantwortet, welche Rechtsnatur diesem planerischen Akt überhaupt zukommen soll. Ein Paradebeispiel dafür ist der Bundes-Abfallwirtschaftsplan, der zwischen einer bloßen Beschreibung der Abfallwirtschaft und konkreten verordnungsförmigen Vorgaben oszilliert. Nicht jedes Kapitel des Bundes-Abfallwirtschaftsplan ist für die abfallwirtschaftliche Praxis von gleicher Bedeutung. Allgemeine Beschreibungen der Abfallwirtschaft, statistische Auswertungen oder die bloße Wiedergabe bestehender rechtlicher Vorgaben sind im Wesentlichen als – rechtlich keinesfalls verbindliche – Information zu werten. Spannender ist dabei schon das Kapitel 8 des Plans, welches Leitlinien zur Abfallverbringung festlegt und durch den Verwaltungsgerichtshof in ständiger Judikatur als „objektiviertes Gutachten“ qualifiziert wird – also als generelles Gutachten, von dem im Einzelfall begründet abgewichen werden kann. Knackpunkt der Diskussion ist aber das Kapitel 7, welches Behandlungsgrundsätze für bestimmte Abfall- und Stoffströme festlegt. Der Plan trifft hier Festlegungen, denen man wohl aufgrund ihrer Regelungsdichte und ihres imperativen Charakters Normativität zusprechen muss. Dass diese Regelungen die weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen einer Verordnung erfüllen – nämlich dass sie von einer Verwaltungsbehörde stammen und ausreichend publiziert sind – steht ohnedies außer Diskussion. Im Ergebnis wird man den Bundes-Abfallwirtschaftsplan – so mühsam das auch sein mag – also „filetieren“ müssen. Er wird in bloß deskriptive Teile, in Passagen, die als Gutachten zu qualifizieren sind, und in Verordnungsteile aufzugliedern sein. Eine Aufgabe, die – wenn man noch irgendwie Wert auf Rechts- und Investitionssicherheit in diesem Land legt – den Behörden, Sachverständigen und Betrieben nicht wirklich zumutbar ist.